„Ein Verbandsklagerecht könnte die Justiziabilität von § 1a PBefG erhöhen“

NaNa-Brief: Frau Dr. Dörrfuß, sind im Zuge der anstehenden Evaluation der PBefG-Novelle von 2021 erste Erkenntnisse zur Wirkung des seither geltenden § 1a PBefG, also der Klimaschutzvorgabe für den ÖPNV, zu erwarten?

Dr. Vera Dörrfuß: Wohl eher nicht. § 1a PBefG ist eine in der Umsetzung nicht ganz einfache Norm. Zwar hat sie sehr viele Anwendungsfälle, allerdings führt sie nur dazu, dass Klimaschutz und Nachhaltigkeit jeweils „zu berücksichtigen“ sind. Klimaschutz und Nachhaltigkeit setzen sich also nicht zwingend durch, weshalb die Wirkung der Norm schwer messbar ist.

NaNa-Brief: Mit der PBefG-Novelle von 2021 stehen Klimaschutz und Nachhaltigkeit nun allerdings an prominenter Stelle, in § 1a, im PBefG. Ist die Regelung aus Ihrer Sicht eher symbolisch, auch angesichts eines ohnehin schon als klimafreundlich geltenden ÖPNV, oder kann sie ein handfester rechtlicher Hebel für mehr Klimaschutz sein?

Dörrfuß: Die Regelung ist weit mehr als ein schwammiger Programmsatz. Vielmehr sind die Ziele des Klimaschutzes und der Nachhaltigkeit gleichrangig neben den bislang alleinigen Gesetzeszweck der Gefahrenabwehr getreten. Dennoch führt die Norm in der Praxis noch einen gewissen Dornröschenschlaf. Insbesondere bei den Aufgabenträgern, die die Klimavorgabe bei ihrer Verkehrsgestaltung eigentlich berücksichtigen müssen, aber auch bei Verkehrsunternehmen ist die Vorschrift nach meinen Erfahrungen häufig noch unbekannt. Grund hierfür könnte auch die geringe Justiziabilität für den Fall sein, dass § 1a PBefG nicht beachtet wurde.

Auch wird bei der bloßen Lektüre der Norm nicht sofort klar, welch enorme Vielzahl an Anwendungsfällen § 1a PBefG bereithält. Das hat zur Folge, dass diejenigen, die die Norm zwar kennen, häufig nicht wissen, wie sie anzuwenden ist.

Je mehr die Norm aber in ihrer Bedeutung erkannt und angewandt wird, bietet sie viele Möglichkeiten, um den ÖPNV noch klimafreundlicher und nachhaltiger zu machen.

NaNa-Brief: Wie sind die Ziele des Klimaschutzes und der Nachhaltigkeit genau zu berücksichtigen?

Dörrfuß: Das Gebot zur Berücksichtigung von Klimaschutz und Nachhaltigkeit ist auf Tatbestandsebene vor allem bei der Auslegung sogenannter unbestimmter Rechtsbegriffe und auf der Rechtsfolgenseite bei Ermessensentscheidungen relevant.

NaNa-Brief: Können Sie konkrete Beispiele nennen?

Dörrfuß: Die PBefG-Genehmigung darf nach § 13 Absatz 1 Nr. 2 PBefG nur erteilt werden, wenn „keine Tatsachen vorliegen, die die Unzuverlässigkeit des Antragstellers als Unternehmer oder der für die Führung der Geschäfte bestellten Personen dartun“. § 1a PBefG hat zur Folge, dass der Begriff der „Unzuverlässigkeit“ nicht mehr allein unter dem Gesichtspunkt der Gefahrenabwehr zu deuten ist, sondern auch die Ziele des Klimaschutzes und der Nachhaltigkeit für die Beurteilung der Unzuverlässigkeit relevant sind. So können nun auch emissionsbezogene Verstöße gegen die StVO eine Rolle spielen, etwa wenn zu schnell gefahren oder der Motor laufen gelassen wird und es dadurch zu höheren Emissionen kommt. Relevant werden können auch Verstöße gegen das Immissionsschutzrecht oder Umweltstraftaten nach dem StGB.

Ein zweites Beispiel ist § 13 Absatz 2 Nr. 3 PBefG. Dort ist negativ geregelt, wann eine Genehmigung zu versagen ist. Das ist dann der Fall, wenn durch den Verkehr die „öffentlichen Verkehrsinteressen beeinträchtigt“ werden. Auch hier muss dieser unbestimmte Rechtsbegriff der öffentlichen Verkehrsinteressen wieder im Sinne der Ziele des Klimaschutzes und der Nachhaltigkeit ausgelegt werden. Wenn zum Beispiel eine Genehmigung für eine weitere Buslinie oder für eine dichtere Taktung beantragt wird, stellt sich die Frage: Sinkt dadurch der Endenergieverbrauch, indem Menschen vom motorisierten Individualverkehr auf den Bus umsteigen? Oder führt die neue Linie nur zu einer Situation, in der trotzdem Auto gefahren wird, aber zusätzlich noch ein weiterer Bus unterwegs ist?

NaNa-Brief: In der Regel werden die Klimaschutz- und Nachhaltigkeitsziele aber für mehr ÖPNV sprechen?

Dörrfuß: Meistens schon, doch die Auslegung der öffentlichen Verkehrsinteressen im Sinne von § 1a PBefG könnte beispielsweise dazu führen, dass sich eine neue Linie aus Klimaschutz- oder Nachhaltigkeitsgründen als wirksam erweist, sie aber aus wirtschaftlichen Gründen als nachteilig eingestuft wird. Die unterschiedlichen Erwägungen müssen dann gegeneinander abgewogen werden, wobei den Klimaschutz- und Nachhaltigkeitszielen kein Vorrang zukommt.

NaNa-Brief: Gibt es weitere Anwendungsfälle?

Dörrfuß: Ein weiterer Anwendungsfall des Berücksichtigungsgebots zeigt sich in § 13 Absatz 2b PBefG: Wenn im ÖPNV mehrere eigenwirtschaftliche Anträge gestellt werden, die sich auf die gleiche oder eine ähnliche Verkehrsleistung beziehen, muss für die Auswahl des Unternehmers auf die „beste Verkehrsbedienung“ abgestellt werden. Auch hier müssen nun neben den bisherigen Maßstäben wie Kostengünstigkeit oder Dauerhaftigkeit des Verkehrs auch die Klimaschutz- und Nachhaltigkeitsziele berücksichtigt werden. Die beste Verkehrsbedienung kann sich etwa dadurch auszeichnen, dass sie eine bessere Taktung oder bessere Umsteigemöglichkeiten bietet und so mehr Fahrgäste anlockt als bei einer möglichst kostengünstigen Verkehrsbedienung. Mehr Fahrgäste führen zu einer Senkung des Endenergieverbrauchs im Verkehr, was gut für die Erreichung der Klimaschutz- und Nachhaltigkeitsziele ist.

NaNa-Brief: Gibt es ein Beispiel auf der Rechtsfolgenseite, also im Falle eines der Behörde eingeräumten Ermessens?

Dörrfuß: Klimaschutz und Nachhaltigkeit können auf Rechtsfolgenseite beispielsweise bei eigenwirtschaftlichen Anträgen relevant werden. Gem. § 13 Absatz 2a PBefG „kann“ die Genehmigung versagt werden, wenn der beantragte Verkehr mit einem Nahverkehrsplan im Sinne des § 8 Absatz 3 nicht in Einklang steht. Denkbar ist, dass ein Nahverkehrsplan vorgibt, dass ausschließlich mit emissionsfreien Fahrzeugen gefahren werden darf. Bietet ein eigenwirtschaftlicher Antragsteller allerdings nur Dieselbusse an, steht dies im Widerspruch zur Vorgabe des Nahverkehrsplans. Die Behörde hat dann Ermessen, wie sie mit dem Widerspruch umgeht; bei der Ermessensentscheidung hat sie allerdings § 1a PBefG zu berücksichtigen.

NaNa-Brief: Auf welche weiteren Bereiche kann die Klimaschutz- und Nachhaltigkeitsvorgabe ausstrahlen?

Dörrfuß: Bei Tarifmaßnahmen etwa müssen die Tarifverantwortlichen mögliche Auswirkungen auf Klimaschutz und Nachhaltigkeit erwägen. Bei On-Demand-Verkehren könnten beispielsweise bei sehr geringen Tarifen, wenn der Preisabstand zum Linienverkehr nicht groß ist, Nutzer vom Linienverkehr auf den On-Demand-Verkehr umsteigen. Der Linienverkehr hat aber die höhere Bündelungsquote, führt also zu einem geringeren Endenergieverbrauch. Klimaschutzgründe könnten also gegen eine solch niedrige Tarifgestaltung bei On-Demand-Verkehren sprechen. Gleichzeitig dürfen die Tarife nicht so hoch sein, dass die Fahrgäste deshalb auf das eigene Auto umsteigen, was zu einem noch höheren Endenergieverbrauch führen würde. Hier gilt es also, die Balance zu finden.

NaNa-Brief: Gibt es auch Konstellationen, in denen die Berücksichtigung von Klimaschutz- und Nachhaltigkeitszielen zu unterschiedlichen Ergebnissen führt?

Dörrfuß: Ein solcher Widerspruch ist tatsächlich möglich. Ich denke hier zum Beispiel an die Frage, wie hoch das Durchschnittsalter von Fahrzeugen sein sollte. Neue Fahrzeuge sind regelmäßig emissionsärmer. Gleichzeitig erzeugen Fahrzeuge auch in der Produktion Emissionen. Wenn also die Flotte häufig erneuert wird, fällt natürlich auch ein enormer Energiebedarf an, um die Fahrzeuge herzustellen.

NaNa-Brief: Welche Konsequenzen hat es, wenn dem Berücksichtigungsgebot des § 1a PBefG nicht entsprochen wird?

Dörrfuß: Ein Verstoß hat die Fehlerhaftigkeit der Entscheidungen und Planungen zur Folge, bei denen das Gebot hätte angewandt werden müssen. Bei Verwaltungsakten führt das zur Rechtswidrigkeit, der Verwaltungsakt – beispielsweise die Genehmigung – bleibt aber zunächst wirksam. Werden die Ziele des Klimaschutzes und der Nachhaltigkeit bei der Aufstellung eines Nahverkehrsplans nicht berücksichtigt, hat das die Fehlerhaftigkeit des Plans zur Folge. Er kann dann nicht als Maßstab für die Erteilung von PBefG-Genehmigungen herangezogen werden.

Wirkliche Konsequenzen hat das aber kaum: Im Wege eines Klageverfahrens können Verstöße nur von denen geltend gemacht werden, die in „subjektiv-öffentlichen Rechten“ verletzt sind, also direkt betroffen sind. Die Berücksichtigung von Klimaschutz- und Nachhaltigkeitszielen führt in der Regel aber zu höheren Kosten, weshalb sie für Unternehmer oft uninteressant ist. Solange die Nichtberücksichtigung daher für den Antragsteller oder Genehmigungsinhaber vorteilhaft ist, wird er sich nicht gerichtlich dagegen zur Wehr setzen.

Für die Durchsetzung des Berücksichtigungsgebots kommt es deshalb darauf an, dass Dritte gegen die Nichtberücksichtigung vorgehen können. Das ist aber nur in wenigen Konstellationen der Fall. Voraussetzung ist, dass die Gesetzesmissachtung die Dritten in eigenen Rechten verletzt hat, was wegen der Schutzrichtung des PBefG, das die Allgemeinheit vor von der Personenbeförderung ausgehenden Gefahren schützt und den Zielen des Klimaschutzes und der Nachhaltigkeit dient, nur in Ausnahmefällen der Fall ist. Konkurrentenschutz kennt das PBefG grundsätzlich nicht.

NaNa-Brief: Was wäre Ihr Vorschlag für eine Reformierung des § 1a PBefG?

Dörrfuß: Für die Erreichung der Klimaschutz- und Nachhaltigkeitsziele kommt es darauf an, dass von den Möglichkeiten, die § 1a PBefG schafft, auch tatsächlich Gebrauch gemacht wird. Um die Wahrscheinlichkeit für die Anwendung der Norm zu erhöhen, würde ich daher zunächst empfehlen, die Norm zu konkretisieren: Erstens sollte aufgenommen werden, was unter den Zielen des Klimaschutzes und der Nachhaltigkeit überhaupt zu verstehen ist. Zweitens sollte direkt aus der Norm ersichtlich werden, wann sie sich konkret auswirkt. Daneben könnte die Justiziabilität – analog zum Umweltrecht – durch ein Verbandsklagerecht erhöht werden. (dhe)